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李国祥:坚守底线为前提 让市场之手在土地资源配置中发挥作用 
2019-1-24 9:09:00

  农村土地市场属于有限的产权流转交易市场。我国农村土地基本上都属于集体所有,法律赋予农村土地所有权归集体,这是不容交易的,也不存在市场。承包地经营权和宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权,在符合规划、用途管制和特定期限等前提下,所有者或者其代理人,与农村土地使用的需求者,是可以按照市场机制进行流转交易。

  新时代农村土地制度改革,市场化理应是重要方向,其中让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用是核心。但是,新时代农村土地市场化改革,绝不是建立在土地私有化基础上的市场化改革,而是全新的有明晰产权边界的市场化改革,不能用一般商品的市场化改革理念来理解农村土地市场化改革。

  不同用途的农村土地,已从顶层设计出不同的制度或者制度框架,可市场化的,即可流转交易的产权基本清晰,这是新一轮农村土地制度改革最重要的理论成果和实践进展。进一步深化农村土地制度改革,就是要在符合顶层设计要求中,激化主体、激化要素、激化市场,以农民为主体,尊重农民首创,让农村土地资源的最大潜能释放出来。

  2018年末召开的中央经济工作会议明确,扎实推进乡村振兴战略,提出要总结好农村土地制度改革三项试点经验,巩固改革成果,继续深化农村土地制度改革。去年底召开的中央农村工作会议提出要进一步深化农村土地制度改革。深化农村土地制度改革,既是经济全局性工作,更是重要的“三农”工作,涉及的内容十分广泛,要解决的问题也很多,对我国经济社会发展具有深远影响。把握深化农村土地制度改革,必须要充分发挥市场机制在农村土地资源配置中积极作用。

  十八大以来,新一轮农村土地制度改革启动。通过改革试点探索实践,逐步将农村土地制度产权架构和权能界定法治化。这些改革成果,又进一步成为规范农村土地管理和流转秩序的根本遵循。

  十八大以来,我国全面深化改革,新一轮农村土地制度改革随之启动。通过探索,进一步明确了农村土地制度深化改革要以处理农民和土地关系为主线,以“不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了”为底线,加强顶层设计和制度供给,系统地提出不同类型土地不同维度的产权结构,不同产权赋予不同权能。通过改革试点探索实践,逐步将农村土地制度产权架构和权能界定法治化。这些改革成果,又进一步成为规范农村土地管理和流转秩序的根本遵循。

  农用地,又称之为承包地,设计成“三权分置”的产权结构。一块耕地同时存在着所有权、承包权和经营权,三个维度的产权对应不同主体,通过修改相关法律赋予不同主体不同产权以及相应权能。新一轮农村承包地改革探索的成果已经法制化。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定,三个维度的产权都具有了合法地位,并赋予不同维度产权清晰的权能。

  进一步深化农村承包地改革,必须按照“三权分置”的制度框架,进一步明晰不同权益主体的权能和责任,发挥承包地在稳定农村社会、促进农村资源要素优化配置和推动经济社会发展等方面的积极作用。

  深化农村承包地改革,总体上要稳定承包权,但又允许农村集体内部合法调整。其一,是允许承包权小范围小规模局部调整;其二,是鼓励探索集体成员自愿有偿退出承包地,有条件地放弃承包权。农村集体内部合法调整承包地,也可以理解为小范围内的承包权流转交易。

  深化农村承包地改革,不仅赋予农用地的经营权独立存在的合法性,而且明确了经营权与承包权之间关系。在农用地二权分置制度框架中,经营权独立存在不具有合法性。或者说,集体成员在获得承包经营权后,尽管在现实生活中已经将经营权流转给其他市场主体使用,但经营权没有获得独立的法律地位。

  在土地流转规模不大的情况下,经营权没有法律地位,多数情况下不会带来困扰,但是对于流转农用地发展集约化生产,发展大投资高风险高收益型农业时就可能带来困扰。投资者按照某地平均租金流转农民土地,通过大投入,如果不能带来高收益,转出土地的农民可能不会对租金水平或者权益提出新的主张。但是,一旦投资者流转土地发展现代农业带来了高收益,转出土地的农民可能就会对租金水平或者权益提出新的主张或者争议。通过承包地“三权分置”和修改农村土地承包法,平等对待承包权与承包地流转的经营权,未来这类问题可以通过对合同的清晰约定来避免或者诉诸法律来解决。

  全国农村宅基地,同样设计成“三权分置”的产权结构,一块宅基地同时存在着所有权、资格权和使用权。按照深化改革顶层设计和制度框架,农村宅基地的资格权是可以在集体内部流转交易的,而农村宅基地的使用权可流转、可交易是不容置疑的,但对于在怎样的范围内进行可流转、可交易出现了较大分歧。农村宅基地使用权流转交易是限定在农村集体内部,还是面向全社会?农村宅基地使用权流转交易后,受让主体占用宅基地的有限期限应该多长?这些问题在试点地区不同地方的规定和做法也存在着差异。毫无疑问,这些问题还有待于进一步实践探索和理论研究,并最终走向法制化。尽管如此,农村宅基地通过设置三维产权结构,具有可流转交易的产权已经十分明确,这为发挥市场机制在配置农村宅基地资源方面的决定作用奠定重要基础。

  农村集体经营性建设用地和国有土地一样设计成“二权分置”的产权结构,一块经营性建设用地同时存在着所有权和使用权。与国有土地一样,农村集体经营性建设用地的使用权也是可流转交易的。目前有关农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市,还在小范围内改革试点。尽管如此,农村宅基地、农村集体经营性建设用地的产权结构变革相关内容已经成为《土地管理法》修改的重要内容。

  如果说通过新一轮农村土地制度改革已经让我国农村土地制度“四梁八柱”框架构建起来了,那么接下来的一项重要任务就是如何在微观上活化农村土地资源,实现农村土地资源优化配置。

  把握市场机制在农村土地资源配置中发挥决定作用,既要认识到农村土地产权流转交易市场的特殊性,也要充分认识到农村土地产权流转交易市场与其他商品市场和产权市场的共性。

  怎样才能更好地实现农村土地资源的优化配置?经过40多年的改革实践探索,我国已经明确新时代社会主义市场经济体制要让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。土地是农村经济重要的稀缺资源,也是我国非农建设用地的重要来源。优化配置农村土地资源,是否也需要市场化手段,是否也可以让市场机制发挥决定性作用?

  随着我国农村经济社会发展,出现了农村土地产权流转交易的供给方,且供给力量呈现出不断增加的趋势,这为发挥市场机制在农村土地资源配置发挥作用提供了可能。同时,让市场机制在农村土地资源配置中发挥积极作用,还需要形成需求力量。无论是承包地,还是农村宅基地、农村集体经营性建设用地,以及征用农村土地,都已经出现了越来越大的需求。

  市场机制能否在农村土地资源配置中发挥作用,取决于供给增多对经济社会稳定发展的影响。尽管农村土地产权流转交易可能对经济社会的稳定发展带来一定影响,但是压抑供给可能对经济可持续发展,特别对乡村振兴的不利影响更大。权衡利弊,顺应农村土地产权流转交易供给意愿,并通过约束性规则,将农村土地产权流转交易供给风险降到最低限度,这应是农村土地制度改革的方向之一。农村土地的需求,虽然存在着一些对经济社会发展具有负面效应的可能,需要制度进一步规范约束,但也不能因此长期压抑有积极社会意义的需求。

  如果要让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用,并且将可能产生的负面社会效应降到最低,同时还要绝对避免犯颠覆性错误,那么还必须深刻认识到农村土地市场的特殊性。农村土地市场,不能完全等同于一般的要素市场,尤其不能等同于固定资产类要素市场,也与劳动力类要素市场有明显的区别。我们既不能笼统地说农村土地资源配置不能让市场机制发挥决定性作用,也不能笼统地说农村土地资源配置就是让市场机制发挥决定性作用。

  农村土地市场属于有限的产权流转交易市场。农村土地市场是一种不包括有所有权交易的市场。我国农村土地基本上都属于集体所有,法律赋予农村土地所有权归集体,这是不容交易的,也不存在市场。主要由集体成员身份获得的土地承包权和宅基地资格权,是可以在集体内部按照市场机制来进行流转交易的或者转让。承包地经营权和宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权,在符合规划、用途管制和特定期限等前提下,所有者或者其代理人,以及合法的农村土地权益人等供给者,与农村土地使用的需求者,是可以按照市场机制进行流转交易,或者说在市场中进行转让。

  把握市场机制在农村土地资源配置中发挥决定作用,既要认识到农村土地产权流转交易市场的特殊性,也要充分认识到农村土地产权流转交易市场与其他商品市场和产权市场的共性。供给、需求是市场的核心构件,缺一不可。在农村土地产权流转交易市场中,同样必须出现供给与需求主体。无论哪类农村土地,可交易的产权支配者都可能成为市场供给主体。农村土地产权流转交易市场供给者会越来越多,农村土地产权流转交易需求也在不断扩大,平衡供给主体和需求主体利益,扩大农村土地产权流转交易规模,不断优化农村土地资源配置效率,最有效的手段非市场机制莫属。

  以可流转交易的产权市场化改革促进农村土地资源优化配置,关键要构建合理的价格形成机制。价格主要由供给与需求关系决定,而不是完全由供给和需求外第三方或者第三力量来决定,这就是市场机制的核心或者本质。农村土地产权流转交易的方式多种多样,租赁是目前最常见的。租金是一种常见的农村土地产权流转交易的市场价格,目前农用地租金相对于农产品价格来说较高,严重削弱了我国农产品的国际竞争力,存在着明显的经济社会负面效应。农用地租金水平,是继续让承包地经营权流转交易供给主体与需求主体来决定,还是加强政府干预,存在着一定争议。从长期来看,不应改变农用地租金水平主要由经营权流转交易供给主体与需求主体双方决定的格局。解决农用地租金过高难题,需要采取其他配套措施,比如采取深化农业支持保护制度改革等措施。

  新时代农村土地制度改革,市场化理应是重要方向,其中让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用是核心。但是,新时代农村土地市场化改革,绝不是建立在土地私有化基础上的市场化改革,而是全新的有明晰产权边界的市场化改革,不能用一般商品的市场化改革理念来理解农村土地市场化改革。

  新时代农村土地改革主要通过市场机制来优化配置农村各类土地资源,虽然在表象上也呈现为不同主体间土地资源的调整或者重新分配,但这种调整不应过度地借助行政手段或者法律手段等非市场机制的方式实现。否则,农村土地资源的调整或者重新分配,要么阻力重重,要么无法优化配置提高效率。

  新一轮农村土地制度改革已经通过顶层设计强化了农村土地制度供给,不同用途的农村土地,已从顶层设计出不同的制度或者制度框架,可市场化的,即可流转交易的产权基本清晰,这是新一轮农村土地制度改革最重要的理论成果和实践进展。进一步深化农村土地制度改革,就是要在符合顶层设计要求中,激化主体、激化要素、激化市场,以农民为主体,尊重农民首创,让农村土地资源的最大潜能释放出来。

  坚持承包地“三权分置”,进一步完善承包地权能,让市场机制在可流转交易经营权配置中发挥决定性作用,是深化农村土地制度改革的原则和硬任务。

  承包地指的是农用土地,主要是耕地,在所有权、承包权和经营权“三权分置”制度构架中,法律赋予了集体成员对承包经营权拥有支配权,通常情况下所有权不得干预承包户流转土地,承包户成为农用土地产权交易的供给主体。在集体内部,承包户有权决定是否转让承包经营权。在经营权流转市场中,承包户有权决定是否在特定期限内交易经营权。

  在现有法律框架下和现实经济活动中,目前承包户在集体内部转让承包经营权的情形还比较少,但是在产权流转交易市场中交易经营权的情形越来越多。据农业农村部资料,到2017年底,全部或者部分流转出土地的农户超过7000万户,占拥有农用地承包权农户近30%;承包户流转耕地面积超过5亿亩,占全国家庭承包耕地总面积近40%。随着城镇化和工业化不断推进,经济发展社会分工进一步细化,未来将会有必赢娱乐注册送体验金的承包农户成为农用地产权流转交易的供给者。目前,我国转移的农村劳动力规模近3亿人,每年有大约1000万农村人口转移到城镇,其中有相当大一部分转移的农村劳动力会流转产权,主要是转出经营权。未来作为供给者参与产权流转交易的承包户只会越来越多。

  新型农业经营主体投资农业,发展现代农业,必然会对农用地流转产生需求。在政策引导和市场力量推动下,家庭农场、合作社、龙头企业等新型农业经营主体蓬勃兴起。根据农业农村部资料,到2017年底,我国各类新型农业经营主体超过300万家。在我国农用地普遍实行以人口平均的家庭承包制度下,新型农业经营主体发展适度规模经营,一般都需要流转土地,成为农用地产权流转交易的需求方或者需求力量。

  40年来,我国农民家庭及人口都发生了很大变化。有的农民家庭可能已经不存在,同时农村中又有产生了大量的新家庭。在改革开放初期,家庭联产承包责任制普遍推行时,基本上以集体成员人均分配不同质量的农用地为原则。40年后,一部分农民家庭提出这一原则应该继续遵循,因而进一步提出对农村集体土地调整或者重新分配的诉求和主张。农村集体土地家庭承包经营制度都设定了有效期,每当一个有效期结束,部分农民对农村集体家庭承包土地重新分配的诉求和主张就会更加强烈。

  除家庭人口变化外,部分农民对二轮承包到期后调整或者重新分配土地提出诉求。笔者曾经在农村调研时了解到,当地部分农用地因经济社会建设被合法征用了。被征用的农用地,补偿款和安置款交由集体统一分配,失去承包地的农户仅仅分配到其中一部分。当时集体承诺二轮承包到期后重新分配土地。这样,失去承包地的农户据此主张权益,无疑是合理的。

  40年来,随着我国经济社会发展,农村土地的经济价值和社会功能也发生了很大变化。在家庭联产承包责任制推行的时候,农民分到土地,是要交纳农业税和承包农村集体公益等开支相关费用的,权益和责任兼有。农村税费改革后,农民不仅不需要根据承包地承担农村税费,而且还可以获得补贴。随着经济发展,征用农民土地需求不断增多,土地的经济价值逐步上升。

  过去农村土地承担着重要的社会保障功能,现在农村土地对不同农民或者过去的农村人口具有差异显著的经济社会功能。随着经济社会的发展,越来越多的农民离开土地,这部分农民承包土地,通过流转,主要是获得额外的经济收益,与农业基本上没有关系。失去土地的农民,特别是首轮承包地分配土地后出生的农民,部分可能必须主要依赖农业生产来保障基本生存需要,他们提出二轮承包到期后调整或者重新分配土地,更具有合理性。

  解决农村承包地的供求矛盾,平衡农村承包地的供给主体与需求主体利益关系,切实可以的途径就是市场机制。坚持承包地“三权分置”,进一步完善承包地权能,让市场机制在可流转交易经营权配置中发挥决定性作用,是深化农村土地制度改革的原则和硬任务。

  在农用地制度供给中,必须坚持农村土地承包关系长久不变,这样才能确保农民权益,又为承包地经营权流转交易奠定基础。现行的农村集体土地家庭承包制度是以大包干、分地分田到户为起点,已经经历了一轮承包、二轮承包,并通过确权登记颁证等实践才得以逐步确立。农村改革是农村土地制度改革为起点的,这项制度实践已经有40年。如果从家庭联产承包责任制在全国普遍推行的1983年算起,也就是第一轮农村集体土地家庭承包经营制度普遍实施算起,也有35年。无论是1983年前第一轮在全国普遍推行的农村集体土地家庭承包经营制度为期15年,还是1998年到期的第二轮农村集体土地家庭承包经营为期30年,农民家庭承包土地总体上保持稳定。

  实践表明农村集体通过直接使用经营性建设用地发展产业难度较大。农村集体经营性建设用地如何有效利用?如何产生经济价值?流转使用权将成为有效途径。

  在现有法律框架下,目前拥有宅基地农户流转交易产权的情形还比较少。但是,通过法律授权,宅基地改革试点地区确实出现了产权交易的情形。一些拥有宅基地资格权的农户将闲置宅基地通过有偿的方式流转出去,成为宅基地产权流转交易市场的供给者,还有一部分拥有宅基地资格权的农户将房屋一起作为抵押物从银行等金融机构获得贷款,成为农村宅基地产权交易市场的潜在供给者。随着经济发展,农户家庭经济条件差异化,以及农户家庭人口变动和流动,会使农村宅基地产权交易市场的供给者进一步增加。

  农村宅基地更是存在着大量潜在的需求。随着农村社会人口结构的变化,农户间宅基地占有极不平衡,其中一部分农民家庭理应无偿取得的宅基地并不能兑现,成为宅基地的需要方或者需求方。按照宅基地“三权分置”制度框架,农村宅基地集体所有权不能变动,农民对宅基地的资格需要保障,而农村宅基地使用权是要放活的。吸引外来人口下乡投身乡村振兴事业,必然会产生对农村宅基地使用权的需求。

  如何解决新时代农村宅基地供求矛盾?有些地方试图在宅基地无偿分配上做文章。然而,借助非市场化手段无偿分配宅基地对解决农村宅基地供求矛盾的作用毕竟是有限的。农村土地的稀缺性和用途管制的严肃性,决定了目前我国很多农村集体已经无法保障符合条件的成员都能够无偿分配到宅基地。同时,非市场化手段无偿分配宅基地,往往也极容易导致宅基地资源的错配。

  农村建设用地大致分为两大类型:经营性的和非经营性的。农村经营性建设用地就是以市场化改革为方向。党的十八届三中全会提出,要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

  农村集体拥有一定规模的经营性建设用地,农村集体会成为经营性建设用地使用权流转交易的供给者。据自然资源部推算,全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩。农村集体是直接使用经营性建设用地发展集体经济,还是流转交易使用权?这直接决定着农村集体经营性建设用地入市是否产生供给者。

  农村集体经营性建设用地虽然规模有限,但用途管制要比承包地、宅基地宽松得多。按照农村全面深化改革顶层设计,农村集体经营性建设用地和国有土地一样同等入市,同权同价。农村非农产业发展,特别是一二三产业融合发展存在巨大的盈利空间,作为经济发展最珍贵的资源,社会投资者对农村集体经营性建设用地的需求十分强劲。

  发展壮大农村集体经济,是推动乡村振兴的重要目标之一。但是,实践表明农村集体通过直接使用经营性建设用地发展产业难度较大。目前,全国多数农村集体经济实力有限,还有很多农村集体除拥有经营性建设用地外,基本上属于“空壳村”,缺乏启动资金。更何况,农村集体利用自身经营性建设用地发展产业,很难建立起有效的治理机制确保具有可持续的盈利收入流,甚至一些农村集体利用自身经营性建设用地发展产业,最终背上越来越沉重的负债包袱。农村集体经营性建设用地如何有效利用?如何产生经济价值?流转使用权将成为有效途径。这样,农村集体必然会成为经营性建设用地市场流转交易使用权的供给者。

  值得说明的是,缩小征地范围是深化农村征地制度改革的重要内容。农村土地被征用,虽然供给力量并不起重要作用,但是现实生活中农民和农村集体往往都愿意,甚至希望土地被征用。基础设施建设、公共事业和城镇规划范围内的开发建设用地,最主要来自于农村。现有法律框架下,经济社会发展和城镇建设用地的获取途径是征地。一方面,缩小征地范围,可能意味着建设用地满足的途径要靠市场,如农村集体经营性建设用地入市改革。另一方面,合法的征地价格或者付费,也越来越重视引入市场机制,不仅要考虑征用的土地用于农业生产带来的价值,而且要考虑征用的土地可能给农民带来的机会成本或者机会收益。

  总而言之,新一轮农村土地制度改革已经为市场机制在农村土地资源配置中发挥积极作用构筑了制度框架。进一步深化农村土地制度改革,在坚守底线前提下,可以围绕是否需要,以及如何发挥市场机制在农村土地资源配置中的决定性作用进行探讨,并在实践中深入推进承包地改革,扩大宅基地、农村集体经营性建设用地和农村征地改革试点,在探索中不断清晰界定不同产权维度的权能,释放出农村土地制度改革更大红利。 (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

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